DILIGENCIA MINERA - Pública y privada

      1.     ANTECEDENTES

En 1776, en su obra “Investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones”, el economista escocés Adam Smith propuso que, en condiciones ideales, las fuerzas de la oferta y la demanda—la polémica mano invisible—debían regular las actividades económicas y que el sector privado, al generar su propio bienestar estaba en condiciones de generar también beneficio social. Además, propuso que el modelo tendía a generar fallas que creaban diferencias entre los costos privados y los costos sociales, por lo que había que darles especial atención para facilitar la aplicación práctica del modelo.  Entre otras, describió las siguientes fallas: información imperfecta, competencia imperfecta, externalidades, inadecuada intervención estatal y bienes públicos. Por lo tanto, para que el modelo tenga éxito es menester analizar no solamente la oferta (el recurso minero disponible), y la demanda (el consumo y los precios), sino también las condiciones en que interactúan estas dos fuerzas aparentemente independientes. Si estas condiciones no son adecuadamente ajustadas y corregidas el modelo fallará y no producirá los beneficios esperados, sino más bien dará paso a otros problemas que pueden afectar sustantivamente la vida en común.   La gestión del modelo tiene entonces tres pilares:

·       -  El manejo de la oferta

·       - El manejo de la demanda 

·       - El manejo de las fallas inherentes del modelo.   

La base de libertad individual que pregona este modelo lo ha hecho que sea preferido por muchas naciones, lográndose diversos resultados que dependen de la forma en que cada nación encara su gestión, que al final de cuentas determina la interacción del sector privado con el sector público, que fluctúan, entonces, entre flexibles y condescendientes, hasta ásperas y enconadas.

La mejor solución sería que fuera el propio sector privado el que pudiera superar las fallas que el mundo real le presenta al modelo, lo que puede lograrse con empresarios motivados y conscientes de que la utilización eficiente de los recursos se da cuando los correspondientes costos y beneficios privados y sociales, tienden a igualarse. De esta manera, se evitaría la tendencia del Estado a intervenir en el modelo para realizar las necesarias correcciones. 

Existe un círculo virtuoso entre el nivel educativo y la aplicación práctica del modelo que ha permitido que esta condición pueda cumplirse en algunos países con un alto grado de capital social (instituciones capaces de una esmerada autogestión). Existen en Europa algunos países que han logrado una sosegada interacción público privada en la aplicación real del modelo.

Sin embargo, la realidad en Latinoamérica es tal, que la disparidad empresarial educativa—de grandes y de pequeños—es tan aguda, que las medidas correctivas al modelo requieren la intervención estatal que, a su vez, tiene que ser debidamente capacitado y estar plenamente consciente de la magnitud—calidad y cantidad—de su intervención, para que se logre el objetivo. La mayoría de las veces, el estado incurre en la sobre o subestimación del problema, dando origen a otra falla del mercado que se conoce como “inadecuada participación estatal” en la que el “remedio sale resultando peor que la enfermedad”, terminándose en actividades económicas sobre o subreguladas.  La persistencia en este tipo de accionar genera, sin darnos cuenta, nuevos monstruos que luego queremos superar aplicando procedimientos inocuos que solo atacan a los síntomas de la enfermedad, sin tocar las causas. Este es el caso de la informalidad y los conflictos alrededor de los megaproyectos productivos y de infraestructura.  Y así nos vamos pasando ya muchas lunas, tratando de desatar este nudo gordiano, que—como en la historia—termina muchas veces a “sablazos”, dando origen a los procedimientos dictatoriales que continúan “echando más leña al fuego”. 

       2.     EL ESTADO Y SUS DESATINOS 

De esta manera, el gran culpable del subdesarrollo de los países de Latinoamérica apunta al Estado, por su incapacidad para organizar adecuadamente su labor de promocionar más y mejores empresarios, y al mismo tiempo, frenar los excesos que esos mismos ciudadanos llegan a imponer a la sociedad con su egoísmo narciso. Por esta razón, se postula que se preste mucha atención a la organización, capacitación y tecnología pública que permita realizar al mismo tiempo estas dos tareas aparentemente contradictorias: promocionar y fiscalizar. 

Con el falso precepto que “nadie puede fiscalizar lo que promociona” se ha dado en crear, en algunos casos, dos organizaciones separadas, de tal manera que una promocione y la otra fiscalice (caso peruano). En este caso, se ha creado en realidad, dos organizaciones antagónicas en destino, que no tienen remilgos en recusarse mutuamente. En otros casos, se ha creado una sola institución, (caso de Colombia) que sería lo más aconsejable, pero que todavía no alcanza la madurez necesaria que adquieren—muy rápidamente-- los padres de familia para proteger a sus hijos talentosos y “embridar” a sus retoños con tendencias pendencieras. 

       3.     LA CADENA DE VALOR EN EL SECTOR MINERO PÚBLICO

Una buena gestión pública pasa por especificar la cadena de valor pública de corto y de largo plazo correspondiente a la filosofía del Estado. Por ejemplo, en el caso minero, la cadena de valor pública pasa por titular, autorizar y fiscalizar. Además, si el Estado considera que debe impulsar una determinada actividad, esta debe ser promocionada, ya que no puede esperar que las voluntades ciudadanas espontáneas coincidan. Se promociona proveyendo y difundiendo información, capacitando y ofreciendo oportunidades. Esta actividad de promoción va de la mano con la priorización asignada en el contexto de la política general del Estado.

Por otro lado, nuestras universidades concentran sus contenidos académicos en las mejores tecnologías, sistemas y organización que permitan el creciente desempeño de las empresas privadas, lo que permite que el modelo del Sr. Smith permanezca vigente, aunque con muchos tropiezos. 

Sin embargo, sería conveniente que la formación académica de los encargados de conducir las políticas públicas sea debidamente priorizada, de tal forma de superar el eterno anatema del “Vuelva Ud mañana” que caracteriza a gran parte de la burocracia. 

Se estima que para mejorar cualquier gestión debe analizarse el estado de la tecnología, la capacitación y la estructura organizacional.  La tecnología puede ser tangible (infraestructura, equipos, instrumentos, mobiliario, etc.) o intangible (procesos, sistemas, y software). La capacitación debe analizarse en su aspecto académico y entrenamiento práctico. Y la estructura organizacional será siempre un balance entre capacidades humanas y capacidades sociales (alineamiento del conjunto hacia el objetivo)

      4.     LAS MATERIAS PRIMAS Y LOS METALES

Los principales materiales que utiliza el hombre para construir su bienestar físico—casas, infraestructura, vehículos, vestido, equipos de comunicación, etc.—son la madera, la fibra animal, los metales y últimamente se están desarrollando con mucha expectativa los materiales plásticos, derivados de la industria química del petróleo. Todos estos materiales constituyen las materias primas globales que son objeto de grandes esfuerzos empresariales de naturaleza internacional. 

La utilización y el comercio de la madera, los plásticos y los metales constituyen actividades técnicas de investigación científica que sustentan el desarrollo económico de los pueblos que los poseen.

En casi toda Latinoamérica los yacimientos minerales son considerados bienes públicos, por lo que los procedimientos de entrega al sector privado—para su usufructo—deben ser objeto de cuidadoso desarrollo técnico y jurídico. La informática juega un importante rol facilitador para dar agilidad a la necesaria interacción entre los administrados y los administradores del sistema. 

Por su naturaleza oculta y localización remota fuera de los límites urbanos, los yacimientos minerales requieren un especial esfuerzo de búsqueda, llamado exploración, que debe facilitarse, si es que se desea impulsar su aprovechamiento económico en beneficio de la sociedad, que es la verdadera dueña del recurso. Existen mineros natos y obstinados—grandes y pequeños—que siempre estarán buscando el mineral. Ellos constituyen el alma de la actividad minera por lo que deben ser protegidos.  Esta protección se debe manifestar en sustantivas medidas de promoción minera –capacitación, información especializada, consultoría, acopio de minerales para una buena comercialización internacional, etc—que constituyen grandes herramientas de impulso al sector tanto para la pequeña como para la gran minería. Hay políticas que inadvertidamente desalientan el trabajo de estos insustituibles pioneros del sector. 

La cadena de valor de la intervención estatal pasa por titular, autorizar y fiscalizar a los que deseen desarrollar minas. La experiencia indica que estas tres actividades sean debidamente coordinadas bajo una sola dirección conocida como autoridad minera. Cuando esta autoridad es fraccionada o difusa se da origen a problemas administrativos internos que afectan por igual a los administrados y a los propios administradores. 

En los tiempos modernos se ha acentuado la exigencia que el aprovechamiento de los recursos minerales no solamente produzca beneficios económicos a los inversionistas del negocio, sino que además de alimentar el fisco con los impuestos de rigor, también genere un creciente beneficio social y ambiental dentro del ámbito de aplicación del negocio minero. Estas son exigencias nuevas para el sector minero—privado y público—que deben  ser consideradas en la evaluación económica del negocio. La autoridad minera debe garantizar a los inversionistas que obtengan el beneficio económico programado y aceptado, pero también debe asegurar a la sociedad que este aprovechamiento provea una significativa contribución social a su entorno. Esta autoridad minera tiene, por lo tanto, dos amos: la sociedad y el inversionista. 

Para cumplir con esta delicada labor, es imprescindible que el sector público sea debidamente organizado, capacitado y provisto de los recursos tangibles e intangibles requeridos.  La mejor forma de contener estos costos es con mayor eficiencia, que a su vez se logra con mayor tecnología, capacitación, organización y economía de escala. Si se considera que la pequeña minería es necesaria para reducir la brutal tasa de desempleo nacional, será imprescindible que el estado tenga adecuadas políticas de promoción minera que permitan que la pequeña minería sea eficiente. Por ser un negocio de exportación, con precios fijados por el comprador, el minero pequeño ineficiente tenderá a desaparecer, si no recibe adecuada ayuda estatal. Al igual que el agricultor minifundista, el pequeño minero tiene una cuesta muy empinada que subir, que terminará agotándolo.

A semejanza de lo que sucede en el sector transportes en que solamente puede conducir un vehículo aquel que tiene un brevete, lo que garantiza el haber seguido un periodo de capacitación básico, de la misma manera, se puede extender brevetes mineros a todos los que deseen serlo que aprueben previamente su capacitación minera básica. 

Por otro lado, el nuevo empresario minero debe ser consciente que las prácticas antiguas de abandonar canchas de relave y pueblos aledaños miserables, ya no son aceptables en el siglo XXI. Lo cual es justo. Sin embargo, para cumplir con esta nueva exigencia, el inversionista requerirá de una significativa ayuda estatal, que le permita comprender, identificar y seleccionar las mejores opciones posibles. 

De esta manera, contando con un sector privado consciente de sus nuevas exigencias, y un sector público conocedor y ponderado en sus decisiones de otorgamiento de derechos, autorizaciones—propias y comunitarias—y calidad de inspecciones exploratorias, de construcción y de aprovechamiento, seremos capaces de construir el desarrollo sustentable que el integro de nuestro fértil territorio puede acceder, sin tener que llegar al extremo actual de tener un 55% excluido para la actividad minera. 

       5.     TITULACIÓN

Los requerimientos que faciliten la geomensura de las concesiones mineras en el territorio deben ser legitimadas por las normas jurídicas, no al revés como sucede en algunos casos. 

Esto permitirá la construcción de un catastro simple y claro basado en la grilla geodésica, que constituirá la base del sistema de otorgamiento de derechos. 

       6.     LOS PERMISOS y LA FISCALIZACIÓN

Por su alto riesgo de fracaso, los permisos de exploración deben ser muy flexibles requiriéndose solamente de un arreglo coordinado con los poseedores del terreno superficial. La autoridad minera no debe caer en la incongruencia de otorgar un permiso que luego sea rechazado por la comunidad. Este hecho requiere que el Estado se organice para asistir a las empresas—grandes y pequeñas—a obtener esta licencia social que debe ser previa a la autorización oficial. La exploración es un asunto de especialistas—geólogos—en el que el Estado debe depositar confianza plena en sus funcionarios (Servicios Geológicos) para llevar los registros correspondientes y extender los plazos que fueran requeridos por el minero.

El permiso de construcción de una mina debe darse luego que el concesionario haya oficializado su intención de llevar a cabo el aprovechamiento del recurso. La fiscalización de la construcción debe hacerse siguiendo un procedimiento similar al seguido por las Municipalidades para otorgar las licencias de construcción.  Los mineros deben incluir todas sus facilidades en sus solicitudes de construcción, mostrando un diagrama de flujo balanceado. Las concesiones de beneficio solamente deben proceder para empresarios cuyo abastecimiento de mineral proviene de terceros, como es el caso de los pequeños mineros. 

Con el objeto de orientar la gestión social pública durante la operación minera, el Estudio de impacto ambiental (EIA) debe ser un requisito de carácter complementario a la solicitud de construcción del proyecto minero, el mismo que servirá para guiar los trabajos de desarrollo económico social del entorno minero, que estará a cargo del Estado contando con el apoyo de la empresa minera.  

El permiso arqueológico debe continuar la estrategia actual de acompañar al minero en su exploración para que las opciones de solución sean función de lo que se va encontrando. 

El desarrollo sustentable se garantiza con la construcción de las plantas de tratamiento de efluentes (sólidos, líquidos y gaseosos) que toda mina o grupo de minas debe tener. Esto garantizará que los efluentes finales a las fuentes de agua originales se encuentren siempre por debajo de los LMP. 

Es necesario tener en cuenta que una buena fiscalización técnica permitirá una pronta y ágil emisión de licencias o permisos.