UNA NUEVA ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO MINERO

1. Introducción

En el modelo de Economía Social de Mercado que hemos adoptado para alcanzar nuestro bienestar y creciente desarrollo, los actores activos son el sector privado y el sector público. El sector privado tiene el rol de generador de riqueza y el sector público de regulador del modelo.

2. Los Grandes Sectores Participantes.

El sector privado está conformado por los emprendedores individuales que en forma espontánea buscan ser y tener cada día más. Se clasifican en grandes, medianos y pequeños según su capacidad técnica, financiera y organizacional. Generalmente, los empresarios de gran escala son extranjeros que proceden de países en que el desarrollo técnico y financiero ha alcanzado altos niveles, lo que les facilita el acceso a los importantes niveles de capital requerido. Los emprendedores medianos y pequeños constituyen la base empresarial nativa que necesita ser fortalecida y promovida para que el modelo sea coherente y duradero. 

El sector público debe regular el funcionamiento de las empresas privadas para que no se produzcan carencias ni abusos. Para ello, el sector público utiliza la promoción y la fiscalización, que debe realizar con ponderación, para no incurrir en interferencias, excesos, ni acoso destructor que mutile la indispensable inspiración e iniciativa privada. Adicionalmente, el sector público debe otorgar permisos que recuerden a los empresarios que el bien común es prioritario al bien privado. También el sector público debe construir los bienes comunes complementarios a los bienes privados, como son la infraestructura territorial –abastecimiento de agua limpia, alcantarillado, redes de electricidad, vías de comunicación, y sistemas de salud y educación considerados de necesidad básica—y la expansión básica de las fronteras del conocimiento nacional.

Ambas tareas—privada y pública—son esenciales y deben aspirar a la máxima eficiencia conjunta para cumplir con las expectativas de la ciudadanía, que demanda bienestar creciente.

Motiva esta presentación la convicción que el desempeño integrado de las tareas pública y privada puede mejorarse sustantivamente, para lograr una gestión eficaz que facilite las exploraciones, se mejoren las relaciones comunales con las grandes empresas, y se reduzca la informalidad en la pequeña minería. Siendo un problema ajeno al escenario técnico, no se menciona la corrupción que necesita erradicarse con normas y procedimientos de otra naturaleza.  

Se percibe también que el rol del Ministerio de Energía y Minas de propulsar el desarrollo de la producción minera, ha sido avasallado por el nuevo rol de control que han adoptado otros sectores públicos, sobre todo el ambiental, lo cual está reduciendo la capacidad nacional de articular una estrategia sostenible en el desarrollo integral de las actividades productivas.

3. La Política y los Estilos de Gestión 

La política es el arte y la ciencia de los gobernantes de turno para desarrollar el país, utilizando los fondos tributarios otorgados por la ciudadanía. En este contexto, es indispensable abrir espacios que fortalezcan a la Contraloría General de la República en su esencial tarea de tomar cuentas a los altos funcionarios en el desempeño de la función pública. 

Esta gestión se lleva a cabo en forma discrecional y no discrecional. La discrecionalidad tiene como base el conocimiento, la experiencia y la integridad; y la no discrecionalidad tiene como base la normatividad pública que comienza con las leyes emitidas por el Congreso de la República y se desarrolla con los reglamentos—resoluciones—emitidos por los ministerios. Y los organismos públicos descentralizados (OPDs).

Teniendo en consideración que las normas constituyen modos de comportamiento social, y estimando complementariamente que este comportamiento es muy difícil de predecir, se recomienda a los órganos competentes seguir los siguientes pasos en la debida construcción de normas (1):  

• a. Identificación de los problemas que se piensa regular.
• b. Establecimiento de prioridades
• c. Análisis de las alternativas de solución
• d. Selección de la alternativa que mejor cumpla con los requisitos técnicos, sociales y de mercado.
• e. Legitimación por el ente responsable
• f. Evaluación de la aplicación de la norma para establecer las correcciones necesarias.

Habiendo observado la casi nula aplicación de esta secuencia, sobre todo en el último paso, se recomienda poner la debida diligencia en su desarrollo.

Ambos procesos de gestión—discrecional y no discrecional—son de naturaleza crítica y diferencia a las organizaciones en su actitud rígida o flexible ante las características—poco o muy ilustrada—de su entorno. Se asume que una ciudadanía poco ilustrada requerirá de un mayor marco no discrecional que una ciudadanía de mayor nivel educativo. Este es un indicador importante de desarrollo entre los países del planeta.  

4. Las Normas

La construcción de un aparato normativo coherente con las aspiraciones de la ciudadanía debe cumplir tres condiciones básicas: estar de acuerdo con principios técnicos válidos, corresponder a las leyes de oferta y demanda del mercado, y ser socialmente equitativas. Ese es el desafío de los gobernantes de turno. Como muchos problemas vitales, un desarrollo desigual afecta la optimización del resultado. 

La tarea de emprender un camino eficaz y armónico hacia el continuo desarrollo demanda tener normas robustas y procedimientos simples. Para ello, el sector público debe perfeccionar su organización, su capacitación y su tecnología. Vano sería presionar el cumplimiento de un debido proceso que no cuente con estos requisitos.

5. Las Actividades del Sector Público Minero

El trabajo minero público consiste de cuatro grandes actividades: la promoción, los permisos, la fiscalización y la participación indirecta y sutil en el escenario minero. 

La condición de nación emergente con gran  potencial minero, determina que la participación del estado apoyando a los emprendedores mineros de vocación sea considerado de vital importancia. 

La responsabilidad promocional del Estado debe llevarse a cabo principalmente en tareas de capacitación, aplicación tecnológica, y en la percepción de riesgos y contingencias.

Los permisos a pequeña escala, y aun a mediana escala, pueden aprobarse con reconocidos diagramas de flujo de los procesos productivos y de tratamiento de los residuos parciales y totales de los sistemas operativos a emplearse, dejando los potenciales impactos ambientales para el progresivo análisis, público y privado. 

En la gran minería, se requiere una creciente introducción de dispositivos de transferencia tecnológica al medio—académico y profesional—local. Complementariamente, se requiere mejorar la normatividad social de la gran empresa multinacional para facilitar su debida inclusión y aceptación comunal con el objetivo de superar su tradicional desconfianza hacia superados comportamientos colonialistas y neocolonialistas. 

En la mediana y pequeña minería es menester que la fiscalización sea precedida por intensos ejercicios de capacitación, certificación y acreditación de los diferentes niveles de ocupación minera, que permitirán pasar con creciente agresividad a la fase punible.

La condición de dueño de uno de los recursos naturales de mayor valor comercial—metálico y no metálico—y,  la ubicación económica de nación emergente (que puede despegar económicamente,  siempre y cuando su masa empresarial crítica se extienda) permite justificar la intervención del estado en el modelo, para conocer exhaustivamente el territorio,  sirviendo de base para el despliegue complementario y pormenorizado de los grandes emprendimientos privados, y para facilitar el progreso de las medianas y pequeñas empresas. Las deficiencias geológicas, mineras y metalúrgicas (tanto de los valores comerciales como del tratamiento de residuos) de este importante sector empresarial, son simplemente absurdas.

6. Los 16 eslabones de la Cadena de Valor Pública Minera 

Siendo la actividad minera una actividad que requiere ser comprendida y percibida en su verdadera dimensión por diferentes niveles de la ciudadanía, se sugiere descomponerla en los siguientes eslabones de la cadena de valor:

1. Prospección
2. Exploración
3. Reservas
4. Ingeniería
5. Financiamiento
6. Recursos Humanos
7. Logística
8. Construcción
9. Producción
10. Comercialización
11. Gestión
12. Sostenibilidad
13. Cierre
14. Auditoría
15. Fundición y Refinerías
16. Industrialización

Con el objeto de desarrollar una integral y exhaustiva política minera es necesario distinguir cada una de estas etapas en cuatro grandes escenarios:

Primer escenario: Mundo privado y mundo público. 

Este ordenamiento permitirá la necesaria complementación de las responsabilidades y exclusiones de cada uno de estos dos grandes actores.

Segundo escenario:  Las dimensiones de escala de los yacimientos y los actores. 

Es un hecho que la naturaleza ha clasificado los yacimientos en grandes (de poca ley y gran volumen), pequeños (de alta ley y limitado volumen) y medianos (de características intermedias). Este hecho determina también que la capacidad de los actores sea diferente, por lo que se justifica articular normatividad diferente para cada uno de estos niveles.

Tercer escenario: Discrecionalidad y No Discrecionalidad. 

Siendo el marco normativo el cimiento del estilo de gestión No Discrecional, es necesario identificar detalladamente el alcance de las normas aplicables para cada uno de los actores: público o privado; grande o pequeño.

Cuarto Escenario: Promoción, permisos y fiscalización.

Cada una de estas tres actividades públicas deberán redefinirse para que guarden el debido equilibrio técnico, económico y social que permitan el máximo desarrollo y el control requerido de las externalidades proclives a cada uno de ellos.

Teniendo en cuenta estos cuatro escenarios para las 16 etapas de la cadena de valor minera se llega a totalizar 576 capítulos: 16 etapas, por, dos actores principales (público y privado) ,por, tres dimensiones de escala (grande, mediano y pequeño), por, dos estilos de gestión (Discrecional y No Discrecional), por, tres actividades públicas (Promoción, Permisos y Fiscalización). Para un desarrollo dinámico y armonioso del sector minero es imprescindible desarrollar en paralelo, y en forma exhaustiva, todos estos campos del quehacer minero. 

7. Conclusión

Con el objetivo de mejorar la gestión de los recursos públicos, es necesario que los ciudadanos especialistas e interesados en el tema, contribuyan a su comprensión, desagregando la cadena productiva en eslabones simples que permitan la fácil identificación de los orígenes de las frustraciones oficiales. No hacerlo, equivale a confundir síntomas con enfermedad. En el caso del sector minero, se ha procedido a desagregar dichos procedimientos públicos en 16 etapas, dos actores principales, tres dimensiones, dos estilos de gestión y tres actividades, con lo cual se evita que el sector público confunda a la ciudadanía con aquellos factores que corresponden con estricta propiedad al sector privado. Es un subterfugio proclamar, por ejemplo, como un indicador del desempeño público, la producción minera, ya que se conoce, de sobra que el sector público no mueve ni un grano de arena. 

       

8. Recomendaciones 

Si tenemos en cuenta que, para cumplir satisfactoriamente con la misión encomendada, es imprescindible realizar mejoras en la organización, la tecnología y/o la capacitación de los actores directos e indirectos, se plantean las siguientes recomendaciones.

A Organizacionales

A1. Reorganización del Ministerio de Energía y Minas, 

Se estima que el organigrama vigente no focaliza los recursos humanos y materiales en la necesaria misión de impulsar el desarrollo de la gran, mediana y pequeña empresa minera, por lo que se impone una revisión, teniendo en cuenta la variedad de yacimientos accesibles y su consecuencia en la organización empresarial.

A2. Unificación de todos los organismos dedicados al estudio de las características técnicas del territorio nacional. 

De esta manera, se tendrá un mayor conocimiento integral de nuestro territorio y se tendrá un solo ente administrativo, y de ordenamiento y difusión del conocimiento.

A3, Separación de las concesiones de exploración y explotación. 

Si se tiene en cuenta que la relación de los emprendimientos empresariales tiene una relación de 10 proyectos de exploración por cada uno de explotación (10/1), esta separación permitirá un mayor seguimiento y control del potencial minero del territorio nacional y, al mismo tiempo, será posible distinguir entre las medidas de promoción, permisos y fiscalización pública ya que la exploración es marcadamente menos perturbadora de la superficie. Se estima que es posible alcanzar una mayor aceptación comunal para esta etapa minera y, con ello, simplificar los procedimientos relacionados con los permisos. Una vez, declarado el hallazgo minero privado, se podrá intensificar los procedimientos de autorización para la explotación, incluyendo los requisitos sociales. Se considera que la presencia pública, a través de Ingemmet, en este cambio normativo, será muy favorable.  

A4. Revisión de los ingresos públicos derivados del Derecho de Vigencia anual que pagan los titulares mineros para mantener la validez de sus concesiones. 

Este concepto asciende a cerca de cien millones de dólares americanos por año, y su aplicación puede mejorarse sustantivamente invirtiéndolos en servicios de asesoría y capacitación que los pequeños mineros necesitan urgentemente. En la actualidad estos fondos son atomizados y dispersados sin mayor alcance a las diversas organizaciones públicas centrales, regionales y locales.  

B. Capacitación

Creación de la Escuela Pública Minera

Se estima que una de las falencias del sector público minero es el limitado conocimiento de los pormenores de la actividad minera por parte de los funcionarios públicos centrales y regionales. Por referencias, se conoce que el sector de Relaciones Exteriores, tiene su Escuela Diplomática, que durante dos años forma a sus funcionarios, lo cual se traduce en uno de los sectores con mayor eficiencia pública. Se sugiere que, a imagen y semejanza, se funde la Escuela Pública Minera, cuya misión sea la de educar durante un año a los funcionarios mineros a nivel nacional. 

C. Control

Es indudable que uno de los factores de éxito empresarial del sector privado es la estrecha correlación existente entre la delegación de responsabilidades y el procedimiento de “dar cuenta”. Los directorios delegan su misión en los gerentes, y este “da cuenta” de su desempeño técnico y financiero al directorio. La dualidad es automática. Sin embargo, es significativo que este mecanismo sea inexistente en la administración pública. Se delega fácilmente, pero el mecanismo inverso (el de “dar cuenta”) no fluye automáticamente, es más, en la gran mayoría de los casos, la delegación se considera absoluta y se estima que el superior debe respetar esta delegación en forma casi irrestricta. Por ejemplo, se da el caso de algunas dependencias públicas que delegan responsabilidades al nivel inferior, para que luego estos niveles asuman la supremacía de esta delegación, para negar posteriormente su correspondiente obligación de “dar cuenta” de su desempeño al superior delegante. 

A la luz de los últimos eventos de corrupción pública que son de dominio público, se puede deducir que la Contraloría General de la República tiene que hacer una completa revisión de sus hasta ahora insuficientes procedimientos de control financiero, debiendo esmerarse en sus necesarios procedimientos de control del desempeño, en que hasta ahora ha mostrado ineptitud manifiesta.

Se sugiere fortalecer el mecanismo de “dar cuenta” de las organizaciones públicas, por lo menos con periodicidad semestral, de tal manera de incrementar los mecanismos de control.

Se propone que las instituciones especializadas independientes, como por ejemplo el Instituto de Ingenieros de Minas, el Colegio de Ingenieros y la Sociedad Geológica, deberían ser oficialmente autorizadas para que en representación de la sociedad peruana “tomen cuenta” de su desempeño técnico y financiero al Ministerio de Energía y Minas y sus correspondientes Organismos Públicos Descentralizados. Lo mismo debe estructurarse para los otros sectores productivos.