¿Y LA AUTORIDAD MINERA?

¿Dónde está la autoridad minera en el Perú?

Parece que en el siglo XXI se ha decidido que la autoridad minera no es necesaria. Analicemos esta realidad.

1.     ANTECEDENTES

Se entiende por mejora continua la revisión constante de la organización—que debe responder al logro de la misión de la institución—la tecnología, y capacitación del personal. La tecnología comprende dos aspectos: tecnología tangible (hardware) e intangible (software, procesos, y sistemas). La capacitación requiere la perfecta combinación de teoría y práctica del caso, y la estructura organizacional debe responder al logro de los objetivos de corto y de largo plazo, dados por los equipos encargados de desarrollar los conceptos, el diseño, la operación y el control (evaluación con apropiados indicadores) de la operación. 

Si esta mejora continua no se institucionaliza, surgen problemas indirectos que tratan de resolverse con medidas que buscan reducir los síntomas inmediatos, perdiéndose de vista las causas. 

La necesidad de tomar decisiones adecuadas y oportunas demanda que las instituciones tengan jerarquías en sus cuadros de personal. Las actividades de responsabilidad y dar cuenta deben ser debidamente especificadas. 

En el mundo civil las ordenes no se cumplen sin dudas ni murmuraciones, pero tampoco se puede permitir la libertad incondicional que origina el caos empresarial. Para que las decisiones sean fluidas, es menester que existan rangos reales que clasifiquen quienes están autorizados a tomar decisiones sobre determinados aspectos. De esta forma se podrá “formar la orquesta” con diversos instrumentistas eximios que en conjunto respondan a un solo director responsable de producir una melodía perfecta. Los jefes son imprescindibles. Si no se identifican con claridad las fuentes de decisión, estas subirán hacia los rangos superiores de la organización y se obtiene un equipo de trabajo que en vez de ser ágil como una gacela se torna lento y artrósico como un elefante. Uno de los principales defectos de las organizaciones públicas es su lentitud para tomar decisiones, que se ahonda cuando además de tener procesos ineficientes, no se identifica—a veces intencionalmente--luminosamente a la autoridad encargada de tomar decisiones. 

En el momento actual del sector minero peruano, la cadena de valor formada por promoción, titulación, autorizaciones y fiscalización se halla totalmente dispersa y difusa. El desarrollo de estos cuatro imprescindibles pasos mineros tiene que ser coherente, coordinado y armónico ya que su devenir es interactivo, dependiendo de las características del objeto (la mina) y el sujeto (el minero). La fragmentación en cuatro diferentes organizaciones no ayuda a resolver los problemas técnicos y legales, con la prontitud y convicción que requiere la inversión y la naturaleza del riesgo minero.    

2.     EL LIDERAZGO Y EL MÉTODO CIENTÍFICO

La organización de toda institución debe estar dirigida no solo a cumplir con la misión encomendada, sino que además la estructura debe responder a ciertos principios básicos. El liderazgo es uno de ellos. El equipo debe tener una cabeza visible que responda por los resultados. El sector público no tiene quién dé cuenta del porqué de los resultados, sean buenos o malos. El concepto de autoridad minera se ha diluido y fraccionado de tal forma, que sucede lo de fuente ovejuna: todos son responsables, pero al final de cuentas nadie puede ser acusado.

Lo que sucede con la minería puede semejarse a lo que pasa con la salud y la medicina. Si el medico se limita a tratar los síntomas, el paciente morirá indefectiblemente antes de tiempo, porque la patología no ha sido debidamente encarada. Médico que receta sin haber determinado claramente la patología que aqueja al paciente, puede estar cumpliendo con su labor humanitaria de aliviar el dolor ajeno, pero no está cumpliendo con su juramento hipocrático de salvar vidas. 

El sector minero está enfermo ya hace muchos años y los “médicos” tratantes no aciertan la patología del paciente. Por el contrario, cada vez que recetan (normas) el paciente empeora.

3.     LOS PROCESOS

Si el estado peruano tiene la convicción que existe un gran potencial minero por desarrollar y pretende materializar este potencial es imprescindible que revise la situación de sus procesos estratégicos, misionales, de apoyo y de evaluación. 

Los procesos estratégicos mineros constituyen el Objetivo, la visión y la misión.

El objetivo es desarrollar la actividad minera

La visión es ser reconocidos como país minero a nivel internacional.

La misión es conocer con creciente precisión el excelente potencial minero asumido como hipótesis y proteger a los mineros—grandes y pequeños—que espontáneamente tengan la intención de hacer minería sustentable en el territorio nacional.  

En concordancia con esta misión, en 1966 se creó el Servicio Geológico Nacional—el actual Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico del Perú—dedicado exclusivamente a conocer este potencial. Adicionalmente, ya en 1942 se había creado el Banco Minero para ayudar a los pequeños mineros a materializar sus prospectos. Todo esto ayudó a formar una cantera impresionante de mineros nativos que encumbraron la pequeña minería nacional y que ahora constituyen la elite empresarial minera tales como Buenaventura, Milpo, Atacocha, Volcan, entre otras. 

De esta manera se cumplió con los lineamientos de política estratégica planificado. Los gobiernos tienen la obligación de revisar y actualizar sus planes estratégicos para verificar si coinciden con sus aspiraciones quinquenales, ya que la estructura organizacional de cada sector debe responder a los objetivos estratégicos y misionales. Si no se hace, pecan de ingenuidad profesional o de falsedad política.

Los procesos misionales son la titulación, la promoción y la fiscalización, que estaban bajo la tutela de la Dirección General de Minería (DGM) del Ministerio de Fomento, a quien todos reconocían como la autoridad minera.

Los procesos de apoyo eran realizados por las oficinas administrativas de presupuesto, personal, y logística, así como por las 17 Jefaturas Regionales de Minería 

Los procesos de evaluación eran concebidos como los procedimientos de apelación que realizaban los mineros (los administrados), para lo cual se creó el Consejo Superior de Minería que resolvía técnica y legalmente los reclamos presentados por los mineros en ejercicio. 

Llegó el año 1968 y se creó el Ministerio de Energía y Minas (MINEM) que mantuvo por un tiempo la misma organización, sumando las oficinas requeridas para gestionar los sectores de hidrocarburos y de electricidad, ambas actividades consideradas cruciales para el desarrollo de la sociedad peruana.

4.     LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO

Una de las mejores formas de evaluar el nivel de desempeño de cualquier empresa es analizando su nivel de desarrollo tecnológico, su capacitación y su organización.

La tecnología puede ser tangible (hardware) e intangible (procesos, sistemas, y software).

La capacitación trató siempre de mantenerse al día, sin llegar a darle el impulso que hubiera facilitado la futura descentralización administrativa minera del sector. 

Con el tiempo, las condiciones del entorno fueron cambiando, acentuándose las preocupaciones ambientales y de integración social para el sector, pero el MINEM no fue capaz de visualizar la mejor organización que permitiera hacerles frente a estos crecientes escollos. Los ajustes organizacionales no respondieron a la dimensión del problema, creando un espacio que fue llenado por organismos externos al sector para quienes el desarrollo minero no era prioritario y por lo tanto no tuvieron en cuenta el daño que se hacía a la actividad en su conjunto. El resultado es que se sobrereguló la actividad y hoy en día, los términos tramitología y permisología son un lugar común, al que nunca se debió llegar, si se hubiera mantenido una autoridad minera idónea.

Actualmente, la titulación la gestiona el INGEMMET, los permisos están distribuidos entre el Ministerio del Ambiente, el de Agricultura y el de Cultura. Y la fiscalización se encuentra bajo la jurisdicción del Ministerio de Trabajo y Osinergmin. 

El resultado es que la autoridad minera está ahora dispersa y la administración pública minera se ha convertido en un dragón con múltiples cabezas que hace muy difícil la gestión de los administrados, que bastante labor tienen ya con los riesgos propios—principalmente técnicos—de la industria minera.

5.     LOS PROBLEMAS MODERNOS DE LA MINERÍA 

Se considera que muchos de los problemas actuales de informalidad y de  conflictos violentos del sector minero pueden explicarse por esta dilución inconsciente que se ha hecho de la autoridad minera, que ahora no existe, por lo que se recomienda revisar la organización del sector para que recobre nuevamente la visión integral de las actividades de promoción, titulación, autorizaciones y fiscalización bajo un solo liderazgo, que sea capaz de dar cuenta a la sociedad de las incongruencias que se ocasionan en estas actividades que son esencialmente interactivas e interdependientes entre ellas. La informalidad se explica porque la pequeña minería, por si sola, no puede ser sustentable, razón por la que el Estado debe apoyarla. Si no lo hace, los problemas se mantendrán.  Los conflictos mineros se explican porque el estado no ha considerado importante aprovechar cada prospecto para hacer allí un polo de desarrollo local. 

El Perú tiene una deuda pública de reconocimiento con los amautas que desempeñaron tan eficazmente su tarea de autoridad minera como Antonio Tord, los hermanos Andrés y Jorge Bravo Bresani, David Ballón, Rafael Del Águila, Jorge Díaz, entre otros, todos profundos conocedores del quehacer minero, cuyas decisiones fueron siempre oportunas y aceptadas por los administrados. 

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 

En conclusión, se plantea que el núcleo del problema del sector minero radica en su estructura organizacional, la misma que se recomienda variar en la siguiente forma:

1.     Unificar todos los organismos de investigación de las características técnicas del territorio, con el objeto de integrar, homologar y aprovechar al máximo la excelente información generada por cada una de ellas.

2.     Si el gobierno de turno llega a tener la convicción del inmenso potencial minero y de la limitada cantidad y calidad empresarial para llevar adelante la visión sustentable del sector, entonces deberá iniciar una agresiva campaña de promoción minera dirigida a capacitar a los principales actores—exploradores, geólogos, mineros, mecánicos electricistas y metalurgistas—que el Perú necesita. Esta división de Promoción también deberá formar parte de las responsabilidades de la Autoridad Minera, quien sería la única encargada de dar cuenta a la sociedad peruana sobre el desempeño general de la actividad. Hoy en día, parece que hubiera renacido el antiguo juego infantil del gran bonetón.

3.     Crear una Agencia Nacional Minera que unifique bajo un solo responsable—la autoridad minera—los procesos misionales públicos de la actividad minera que son la promoción, la titulación, las autorizaciones y la fiscalización. 

4.     Los indicadores de gestión del sector público serían entonces únicamente los indicadores técnicos de promoción, titulación, autorizaciones y fiscalización.  Los niveles de producción del sector privado constituirían entonces, solamente un resultado indirecto de la burocracia. 

5.     De esta manera, la autoridad minera tendría la responsabilidad de dar cuenta a la sociedad de las razones de la informalidad y de los conflictos mineros, problemas que nadie sabe en la actualidad quién es el que no está cumpliendo con su misión encomendada. El DGM no puede hacerlo, porque la organización actual lo ha eximido de esta responsabilidad.