A PROPÓSITO DEL ORDENAMIENTO MINERO (FORMALIZACIÓN)

En la Formalización—minera, agrícola, pesquera, industrial, comercial—existen  los siguientes aspectos que deben ser objeto de especial desarrollo específico. Todo esfuerzo formalizador debe articular la estrategia y organización que permita alcanzar el éxito en cada uno de estos nueve escenarios. 

1.     Doctrina Política

Según la Constitución Peruana, los recursos minerales son patrimonio de la Nación. Por Ley Orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares.  En el modelo de economía social de mercado que hemos adoptado para poner en relieve nuestros recursos minerales es preciso mantener un servicio público que satisfaga la demanda de los mineros –grandes, y pequeños—que tengan predisposición de realizar actividad minera ordenada, para lo cual se requiere generar un servicio balanceado entre las actividades de otorgamiento de concesiones, permisos, fiscalización y registro del conocimiento territorial, de tal manera de mantener un servicio que contribuya a la generación de riqueza, al cuidado ambiental y el desarrollo social de la nación.

El sistema actual ha otorgado para su utilización el 20% del territorio a particulares, quienes han impulsado un meritorio auge productivo minero, pero la realidad muestra que solamente el 2% de la extensión otorgada está siendo utilizado.  Como consecuencia, las áreas libres  con potencial minero disponibles no son suficientes para dar acceso al gran número de mineros que desean ejercer esta importante actividad económica.

Por lo tanto, se hace necesario, en el momento actual, llevar a cabo determinados ajustes a los procedimientos vigentes, de tal modo de adecuarnos a las nuevas exigencias de los propios actores y de la sociedad. El potencial minero nacional debe identificarse, comprenderse, comprobarse,  y extraerse oportunamente para dinamizar la economía y satisfacer las necesidades básicas de bienestar de todos los peruanos,  cumpliendo además con el mandato bíblico de “poblad la tierra y sometedla”.

Una de las características del subdesarrollo es la escasez de empresarios que impulsen con su esfuerzo y sus recursos (Capital, trabajo, iniciativa, perseverancia) nuevos emprendimientos  generadores de riqueza. Esto determina que aún en modelos basados en las fuerzas del mercado, el Estado tenga que adoptar acciones de apoyo al esfuerzo privado generador de riqueza. Esto es aún más importante cuando el modelo a seguir es el nuevo desarrollo sostenible, que debe conjugar los aspectos económicos, sociales y ambientales. Si queremos que las pequeñas empresas se orienten en el camino del desarrollo sostenible, resulta imprescindible el amparo estatal. El desarrollo sostenible a pequeña escala no es viable por generación privada espontánea. La intensidad del apoyo estatal determinará el tiempo requerido para alcanzar el éxito del modelo sostenible. 

La intervención del Estado puede ser tan “light”—y tan larga—como instrumentar sendas campañas de persuasión, y tan intensa—y tan corta—como la intervención estatal directa en la actividad. Siendo la lucha contra la pobreza una actividad estatal prioritaria para reducir la mortalidad infantil, y sacar de la pobreza a los diez millones de peruanos que aún se encuentran en ese nivel, se propone regresar al régimen separado de exploración y explotación, que permite también al Estado mejorar su creciente labor científica de conocimiento y evaluación del territorio.

La concesión de exploración se otorgará por cinco años con acompañamiento intenso de Ingemmet en la interpretación geológica, ensayos de laboratorio, determinación de reservas, cuidado ambiental, y aprobación del estudio de factibilidad, que será requisito para solicitar la concesión de explotación. La prórroga de exploración hasta un período máximo de cinco años requerirá aprobación expresa de Ingemmet. Siendo de interés prioritario de la nación peruana el conocimiento del subsuelo territorial, la exploración  minera “no invasiva” será libre e irrestricta, y solamente la exploración “invasiva” requerirá de permiso especial del propietario del terreno superficial.  Ingemmet será el depositario de la información geológica adquirida, la misma que será de uso público para todos los interesados. 

La concesión de explotación será por treinta años prorrogable a pedido de parte. Para ser aprobada, la concesión de explotación requerirá de Estudio de Impacto Ambiental y Consulta Previa. Solamente para la Pequeña Minería, (hasta una producción diaria de 500 tons/día)  Ingemmet estará autorizado para dar asistencia técnica en esta fase. Esta intervención será a pedido de parte y a título oneroso. 

2.     TECNOLOGÍA

La tecnología genera progreso. La economía de escala también. Progresar a pequeña escala sin tecnología es agotador, por decir lo menos. Por eso, el Estado hace suyo el rol de educar, porque en el largo plazo le produce progreso general. Las sociedades más progresistas son las que mejor sistema educativo tienen en todos sus niveles: inicial, primaria, secundaria, técnica, universitaria y no escolarizada. Las falencias educativas de una nación se manifiestan en diversas formas. Una de ellas es la informalidad. La informalidad se genera por ignorancia o por negligencia. La ignorancia se supera con capacitación y la negligencia con estándares y normas claras. Para alcanzar el desarrollo sostenible a gran escala solamente se requiere de buenos sistemas de control. A pequeña escala, se requiere además de fervientes programas de capacitación.  Desde el punto de vista de aumentar el capital social de la nación, los esfuerzos individuales—aunque muy meritorios—no son relevantes.

Desde el punto de vista geológico los yacimientos pueden ser filones, cuerpos o diseminados. Desde el punto de vista minero, pueden ser subterráneos o de cielo abierto. Desde el punto de vista metalúrgico, es necesario pulverizar hasta lograr la liberación de las partículas valiosas, luego hay que separarlas por gravimetría o por lixiviación, requiriéndose procesos energéticos escrupulosamente controlados para que no afecten el entorno.

Todos estos requerimientos son técnicos y deben ser inculcados. Esta es la razón por la que existen las carreras profesionales de geología, minería y metalurgia. Es iluso pretender que el desarrollo sostenible y seguro en minería pueda lograrse espontáneamente. Es necesario enseñarlo, difundirlo y estandarizarlo.

Para reducir sustantivamente la informalidad se requerirá tener una organización cuya responsabilidad exclusiva sea la de hacer minería con tecnología, para alcanzar la anhelada meta del desarrollo sostenible a pequeña escala. 

El desarrollo sostenible estará en función directa a los conocimientos tecnológicos de los que ejercen las actividades productivas del país. 

Se estima que una de las mejores formas de mejorar las condiciones de trabajo—seguridad, higiene, recuperación metalúrgica, control de efluentes—de las minas pequeñas es ajustar el nivel tecnológico de la operación minera a las características geológicas y mineralógicas del yacimiento, y a la capacidad de gestión organizacional del sujeto minero. No es posible dejar el ordenamiento de la pequeña minería a la discreción de los operadores. Esta es una de las  razones por las que se requiere la intervención de un organismo del Estado que analice, recomiende y supervise las características técnicas de cada uno de los emprendimientos mineros pequeños. 

Es necesario establecer el nivel tecnológico de cada operación minera pequeña a las características del objeto y del sujeto minero, para lo cual un sistema de capacitación y transferencia tecnológica que copie las características del SERUM de la profesión médica puede ser una de las herramientas que permitan alcanzar el éxito.

3.     CAPACITACIÓN TÉCNICA

Teniendo en cuenta que solamente avanzando en tecnología será posible alcanzar la prosperidad esperada, es necesario llevar a cabo agresivos programas de capacitación orientados a los siguientes dos niveles: 

3.1. El PE, que debe ser capacitado en las características  técnicas aceptadas por el Estado para realizar pequeña empresa. En minería se propone que el PEM (Pequeño Empresario Minero) se dedique exclusivamente a extraer mineral y que solamente avance en tratamiento hasta la concentración gravimétrica en que solamente se aprovecha las características físicas del mineral, lo que produce limitados impactos al entorno. 

Se estima que los procedimientos de flotación y lixiviación, que son procesos químicos que representan mayor riesgo de impacto al entorno, deben ser realizados por empresas debidamente  constituidas que sean objeto de acreditación especial y que recibirán mayores controles e inspecciones para reducir los potenciales impactos al entorno.  

En agricultura será necesario apoyar al pequeño agricultor para que cultive con la tecnología necesaria para ser competitivo a nivel regional y nacional: fertilizantes, mecanización, semillas, invernaderos, sistemas de riego, cosecha de agua, etc.

3.2. Los Funcionarios, a cargo de emitir autorizaciones y realizar controles deben ser especialmente capacitados de tal manera que sean capaces de ejercer su discrecionalidad en los múltiples casos especiales que se presenten. Las Universidades pueden organizar diplomados especiales a los profesionales que se dediquen a este menester.

4.     ASOCIATIVO (Pequeño Empresario)

Se estima que la “minimina”—que es el equivalente al minifundio en la agricultura—dirigida por personas naturales presenta muchas dificultades de progreso.

En este aspecto se considera que las mejores perspectivas de desarrollo la presenta la asociación de personas, entre las cuales la empresa es la más representativa, porque sus responsabilidades y derechos están claramente legislados. Los PE deben ser inducidos a la formación de empresas o cualquier otro tipo de asociación de negocios ya reconocida por el Estado. Esto aumentará su gobernabilidad, que representa uno de los mayores obstáculos para su progreso ordenado.

5.     COMERCIALIZACIÓN

Siendo la comercialización de minerales un proceso de comercio internacional de limitada accesibilidad por el pequeño empresario minero,  será necesario organizar el acopio de diversas fuentes mineras para consolidar ventas de lotes homogéneos que permita negociar condiciones favorables en el complejo y peculiar mercado internacional. Esta capital actividad puede  ser conducida por un grupo público o por un grupo privado debidamente acreditado.

6.     FINANCIERO

No cabe duda que el Estado debe asignar un gran presupuesto a esta cruzada de formalización, pero con la experiencia que ha desarrollado en el apoyo a las MYPES en que ha prevalecido el criterio promocional se podrá avanzar sólidamente. Habiéndose gastado USD180 millones en las interdicciones del pasado quinquenio (2011/2016), se deduce que la financiación estatal no debe ser impedimento, para asignar sumas similares a la gran cruzada formalizadora de los PE. 

7.     TRIBUTARIO

Ya existe normatividad especial para las pequeñas empresas que funciona adecuadamente, por lo que este factor debidamente actualizado debe cumplir su doble objetivo de promoción y fiscalización racional.

8.     ORGANIZACIONAL (Equipo Formalizador)

Siendo un programa de alcance nacional, será necesario adoptar una organización matricial  que conjugue una organización central que garantice el alineamiento misional hacia el objetivo, y una organizacional regional (Descentralizada) que garantice decisiones flexibles y oportunas. Se deberá tener en cuenta el trío mágico de toda organización: planeamiento, ejecución y evaluación/control.

9.     LEGAL

Con toda la normatividad desarrollada hasta la fecha es relativamente sencillo seleccionar y articular un marco conceptual que legitime las actividades políticas, asociativas, técnicas, organizacionales, comercializadoras, tributarias, y financieras, requeridas para garantizar el éxito del programa formalizador.