REFORMAS NORMATIVAS PARA IMPULSAR LA EXPLORACIÓN MINERA
Algunas Reflexiones
En el contexto
del modelo neoliberal adoptado por la nación peruana el sector privado –Grande,
Mediano y Pequeño—es el responsable de generar riqueza y el sector público es
el encargado de fijar el marco en el que estas actividades deben llevarse a
cabo. Este marco debe ser tanto promotor como controlador.
Esta dualidad—que
conocen muy bien los padres de familia en la difícil tarea de formar ciudadanos
responsables—requiere una permanente revisión de las características internas
(fortalezas y debilidades) como de las características externas (oportunidades
y riesgos) requeridas por el Estado, para que cumpla con su rol de liderar la
vida económica de los ciudadanos emprendedores de la nación.
El presente
ensayo intenta hacer algunas precisiones al respecto.
Las normas que rigen el sector público minero datan de 1990, época en que
era muy importante atraer las inversiones al sector, por lo que las normas
fueron diseñadas con ese fin.
El entorno ha cambiado, siendo en la actualidad mas exigente con la
actividad minera para que cumpla con mayores exigencias de conducta
empresarial, lo que demanda un mayor control sobre las externalidades que
genera la actividad en los actores directos e indirectos, que son el ambiente,
los propietarios del terreno superficial y los pobladores que se encuentran
aguas abajo del yacimiento.
Por otro lado, la nación no se ha preparado para absorber económicamente a
la creciente población económicamente activa, PEA, siendo la falta de trabajo
formal una constante en el escenario macroeconómico del territorio. Se estima
que la mitad de las actividades económicas de la nación peruana se desarrollan
fuera de la normatividad establecida, por lo que es imperioso revisar la
normatividad para que vaya captando progresivamente a esa gran masa de
ciudadanos peruanos informales, que aspiran a desarrollarse en un entorno
legítimo y seguro para ellos y sus
descendientes.
Siendo el Perú muy rico en recursos minerales, el Estado tiene la
obligación de promover su desarrollo y al mismo tiempo debe controlar este
desarrollo para que no produzca efectos indeseados (Externalidades).
Al presente, se estima que el Estado debe cumplir los siguientes roles:
- Promotor de las actividades económicas,
entre ellas la minería, la pesquería
y la agricultura.
- Controlador de dichas actividades
productivas, para que las externalidades que invariablemente se produzcan
puedan mantenerse en un nivel racional y asimilable por terceros. Es un hecho que toda actividad
económica contamina, pero que a medida que se va generando riqueza, se
debe ir destinando parte de esa riqueza para ir cuidando crecientemente el
ambiente. El desarrollo económico y el cuidado ambiental deben irse retroalimentando
progresivamente. A más riqueza generada, mayor cuidado ambiental.
- Para promover la minería, debe
tenerse en cuenta que una explotación racional debe llevarse a cabo con
pleno conocimiento de las características del yacimiento que se va a explotar.
Esa etapa dedicada a identificar y conocer la continuidad tridimensional
de un yacimiento se conoce como Exploración.
- La Exploración, a su vez, debe llevarse
a cabo por etapas, en la cual el sector público y el sector privado deben
complementar sus actividades. El Estado debe hacer los estudios de base
del territorio (a gran escala) y el sector privado debe hacer los estudios
específicos (a pequeña escala) que
sean de su interés. Entre los estudios de base tenemos: la cartografía
nacional, la hidrología, la geología, la meteorología, la oceanografía, la
edafología, etc.
Todo ciudadano peruano debe ser informado que el conocimiento del
territorio nacional es una obligación de todos, y que en este caso el interés
social está por encima de cualquier interés particular.
- El accionar del sector privado debe
ser cuidadosamente estructurado para impulsar el espíritu emprendedor espontáneo
de los actores y al mismo tiempo manteniendo bajo control los efectos
indeseables (Externalidades) que pudieran generarse. Debe tenerse en
cuenta que toda actividad humana contamina por lo que la contaminación
cero es ideal. Por este motivo, la dualidad desarrollo económico vs cuidado ambiental se reduce a encontrar
el nivel de contaminación óptimo, que permita el desarrollo con un mínimo
de perturbación ambiental. El no desarrollo no es una opción válida.
- Afortunadamente el territorio peruano
posee yacimientos de gran, mediano y pequeña magnitud que deben ser
identificados y dimensionados para que sirvan al desarrollo balanceado de
la Gran, Mediana y Pequeña Minería.
- La capacidad empresarial de cada uno
de estos niveles tiene características diferentes que debe tenerse en
cuenta para impulsar convenientemente estos tres escenarios. La Gran
Minería requiere los grandes capitales internacionales, mientras que la
Mediana requiere a los empresarios calificados locales y la Pequeña es
propia de emprendimientos nativos que deben protegerse, promocionarse y
estimularse para impulsar la espontánea lucha contra la pobreza de las mayorías
nacionales.
Ante esta
realidad, se recomienda considerar los siguientes cambios:
- PODER CONCEDENTE
Se diferenciará
entre la actividad de exploración cuyo objetivo es buscar minerales y la
actividad d explotación, cuyo objetivo es lucrar.
La exploración, o
autorización para buscar, será otorgada mediante permisos; y la explotación será
concedida al primer minero que demuestre tener un yacimiento identificado y
dimensionado para su usufructo.
Para impulsar la exploración
minera se concederá permisos por diez años, en los cuales los primeros cinco
serán sin costo y luego se cobrará derechos crecientes cada año, de tal manera
de incentivar la exploración perentoria del área (subsuelo) autorizada.
La concesión de
explotación será otorgada luego de cumplirse con las condiciones expectaticias de
uso racional del recurso, incluyéndose los estudios ambientales y los talleres
de participación ciudadana pertinentes. Es en esta etapa cuando el minero puede
negociar adecuadamente su proyecto, porque ya tiene claras las ventajas y
desventajas del negocio.
2. PODER PROMOTOR
Y PODER CONTROLADOR
La exploración
será autorizada siguiendo el principio de primero en presentar su solicitud al
Estado, primero en derecho.
La explotación
será concedida siguiendo el principio del primero en encontrar, primero en
derecho para explotar.
El Ministerio de
Energía y Minas (Minem) será fundamentalmente una organización promotora del
desarrollo minero del país, organizándose para impulsar la Gran, Mediana y
Pequeña Minería.
Los Ministerios
del Ambiente y de Cultura serán fundamentalmente organizaciones controladoras
de externalidades generadas por la actividad económica. De ninguna manera
podrán frenar el aprovechamiento de los recursos naturales del territorio
nacional. Con este fin, el Minem mantendrá estrecha coordinación con los
ministerios controladores de la nación.
- LOS ESTUDIOS DE IMPACTO AMBIENTAL
Con el objeto de
balancear convenientemente la actividad promotora y la actividad controladora
del estado, se requiere definir con criterio promotor la profundidad de los
estudios de impacto ambiental, cuyo detalle actual no guarda relación con la
magnitud de la actividad económica considerada.
Los estudios
ambientales deben dividirse en dos grandes Secciones:
Sección A. De carácter
general, de responsabilidad del estado peruano, en que se desarrolla la Línea
base local. Para la Pequeña minería, este estudio puede ser desarrollado en
gran medida por Ingemmet (División de Geología Ambiental), q uienes tienen la información
genérica requerida.
Sección B. De carácter
específico, de responsabilidad del interesado
En esta sección
se cubre los siguientes aspectos:
- Diagrama de
Flujo Balanceado del proceso a seguir.
- Identificación,
en cantidad y calidad, de los productos comercializables y los residuos.
- Plantas de
Tratamiento de los residuos considerados contaminantes para asegurar las
condiciones de vertimiento a los cauces naturales.
El Ingemmet
asesorará a los interesados para que estos estudios sean objetivos, simples, formateados y de bajo costo, para que su
realización se lleve a cabo en forma muy expeditiva.
- ORGANIZACIÓN
3.1. El Minem deberá reorganizarse para tener tres grandes divisiones,
contando cada una de ellas con subsecciones dedicadas a promover y coordinar
con los ministerios encargados de controlar la actividad. :
- Gran Minería
- Mediana Minería
- Pequeña Minería
3.2. El actual Ingemmet deberá dividirse para crear
dos instituciones distintas, debidamente focalizadas cada una, en los dos
objetivos fundamentales del Estado:
o
Una
primera, para conceder Permisos de Exploración y Concesiones de Explotación,
con su respectivo Catastro, responsable de dar la seguridad jurídica a los
inversionistas Grandes, Medianos y Pequeños.
o
Una segunda,
dedicada a promover el conocimiento del territorio nacional en Geología e
Hidrología, que son dos recursos básicos de la nación. Esta institución será la
responsable de difundir el conocimiento geológico, minero y metalúrgico del territorio peruano, cumpliendo muy especialmente
el rol promotor y protector de la Pequeña Minería y de la Pequeña Industria
Metal Mecánica del país.
4. RESULTADOS
Se considera que
estos cambios lograrán progresivamente los siguientes resultados:
- Se ordenará la necesaria actividad promotora
del Estado de la pequeña empresa minera.
- Impulsará la exploración minera,
acabando con la incómoda situación actual de tener inactivos un 98% de los
derechos mineros otorgados
- Se focalizará las responsabilidades
de promoción de la inversión minera con una organización exclusivamente
responsable de dar seguridad jurídica a las inversiones mineras.
- Considerando que un gran porcentaje
de la contaminación atribuida a la pequeña minería es de insuficiencia técnica,
se asignará la responsabilidad de capacitación técnica a un tradicional
organismo del Estado formado por profesionales en geología, minería y
metalurgia (Ingemmet).
- Se fortalecerá la capacidad promotora
del estado fijando esta responsabilidad en organismos competentes que coordinarán
con la Sunat el progresivo cumplimiento de las obligaciones tributarias de
las personas naturales y jurídicas involucradas en la pequeña actividad
minera, persuadiéndolos para que
paguen mas, a medida que ellos mismos van ascendiendo en su capacidad
económica empresarial.
- Se ordenará la participación de los
involucrados directos e indirectos haciéndolos participar únicamente en el
proceso de la concesión de explotación. La exploración será fundamentalmente libre. Por supuesto, que
los mineros deberán compensar los daños que pudieran ocasionar en los
casos de procedimientos invasivos de la propiedad privada.
- Toda la nación se beneficiará con la
puesta en valor de su capital natural, negociándose—tanto el sector
público o el sector privado—con conocimiento de causa la explotación de
este capital o decidiendo excepcionalmente por la inacción en los casos
que ambiental o socialmente sea claramente probado.
- LA INFORMALIDAD
Se estima que las
acciones descritas reducirán sustantivamente las condiciones que actualmente
permiten el desenfreno informal, ya que las concesiones estarán monitoreadas
por los permisos de exploración y las concesiones de explotación debidamente
coordinadas con los involucrados directos e indirectos.
Se estima también
que durante este período de transición entre las condiciones actuales y las
futuras, se deberían tomar algunas acciones públicas de carácter transitorio
por un período aproximado de cinco años, en los que el Estado deberá:
- 4.1. Monopolizar la comercialización del
oro y del cobre, por un período de tres años, exceptuando a los contratos de
comercialización formales existentes de la Gran y Mediana Minería debidamente
formalizada.
- 4.2. Capacitar en actividades empresariales y técnicas para
que los informales se asocien y formen sus empresas y sean asesoradas
profesionalmente en los mejores sistemas de minado y de procesamiento.
- 4.3. Proporcionar apoyo en los ensayes
químicos para el desarrollo adecuado de los estudios geológicos, de
procesamiento y en la comercialización de sus productos.
Estas tres
actividades tendientes a reducir el desorden informal deberán ser asumidas por
una organización técnica que cuente con los profesionales y con capacidad
financiera—como Ingemmet—dándosele las respectivas autorizaciones y prioridades
que legitimen su nueva función correctora y ordenadora de la pequeña minería nacional.
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