EL SECTOR MINERO - ALGUNAS PROPUESTAS Y RECOMENDACIONES

En la década de los noventa, con el objeto de promover  las inversiones mineras, se decidió realizar tres cambios sustantivos en el Procedimiento Ordinario Minero (POM) para el otorgamiento de concesiones mineras.

Cambio No.1

De la topografía a la geodesia

El sistema topográfico había demostrado limitaciones en la precisión, ocasionando innumerables superposiciones de los derechos mineros que oscurecían el panorama, optándose por hacer un cambio tecnológico radical al sistema geodésico cartesiano, que estaba ingresando raudamente debido al avance de la tecnología geodésica satelital.

Cambio No. 2

De la concesión de forma irregular a la cuadrícula minera.

El sistema geodésico, basado en coordenadas N-S y E-W, se prestaba a un mejor ordenamiento espacial de las concesiones por lo que se decidió por crear los lotes mineros de un kilómetro cuadrado orientados N-S y E-W, que cubrían la totalidad del territorio. Es decir, se crearon 1’200,000 lotes mineros de un kilómetro cuadrado cada uno.

Siendo la concesión minera un derecho distinto y separado de la superficie, no se vislumbró problema alguno con los poseedores de derechos superficiales. Sin embargo, para evitar cualquier malentendido, se reguló el respeto irrestricto de la concesión minera a cualquier derecho superficial previo. Esto parece que no fue lo suficientemente claro y ha sido causa de injustificados ataques de ciertos sectores desinformados de la sociedad.

Cambio No.3

De las concesiones de exploración y explotación a la concesión unificada

Con fines de “Simplificación Administrativa” se ideó la unificación de las concesiones de exploración con las concesiones de explotación, de tal forma de reducir la carga de tramitación de los administradores y de los administrados. Primó este criterio simplificador por encima del criterio técnico que establecía la diferente naturaleza de las cosas. La concesión de exploración confiere un derecho a buscar algo escondido, mientras que la concesión de explotación es el derecho al usufructo del bien natural. 

Es necesario resaltar que en esa época los movimientos sociales y ambientales—tan fiscalizadores hoy en día—eran incipientes, por lo que no se presentó reacción externa alguna ni en los organismos fiscalizadores del Estado, ni en las comunidades. 

Estos cambios dieron el resultado esperado, dinamizándose la actividad minera y constituyéndose en uno de los motores del despegue económico de la sociedad peruana.

Indudablemente, que el ordenamiento de las finanzas públicas (privatización de ineficientes empresas públicas, control de la inflación, regularización de los pagos de la deuda externa, etc.), jugaron también un papel sustantivo en la afluencia de inversiones, pero los cambios realizados en el ejercicio del poder concedente minero del Estado tuvieron un efecto determinante para dar seguridad a los capitales.

Al mismo tiempo, esta recuperación económica y el avance tecnológico de las comunicaciones proporcionaron el marco adecuado para el surgimiento de una clase media mejor informada y ansiosa de mayor  protagonismo en el quehacer nacional.  Sin embargo, la población económicamente activa se comenzó a multiplicar, y el desarrollo de la infraestructura nacional, tangible e intangible—necesaria para suministrar los empleos requeridos—no guardaba la misma dinámica, generando una brecha económica que fue alimentando creciente desaliento y oposición social.

La inmensa riqueza natural del territorio peruano requiere tener un estado que privilegie la acción orientadora y promotora de todos los emprendimientos generadores de riqueza para que el modelo Smithsoniano en el que estamos inmersos pueda despegar. Las tendencias reguladoras y restrictivas deben ser aplicadas con posterioridad, para ir corrigiendo los excesos y los descarríos propios de las imperfecciones del mercado, tales como las externalidades, la falta de información, la falta de competencia, y el mal manejo de los bienes públicos.

El sistema público minero debe promover la exploración y eliminar toda señal de especulación. También debe facilitar la explotación racional de los recursos estableciendo la intercambiabilidad del capital natural y ambiental por el capital humano, social y artificial. Esta intercambiabilidad es inevitable, si se quiere aspirar a mayores niveles de bienestar y confort.

Las condiciones externas al sector,  imperantes en la actualidad—2013—han variado y muchos de los problemas tienen su origen en una normatividad desacoplada de la realidad vigente.

Si tenemos en cuenta que es casi un deporte popular arremeter contra el que sobresale, la industria minera—por su dominante rol—fue objeto de pesquisas especiales que pusieron de relieve sus debilidades tales como,

a)     A lo largo de la historia ha descuidado su impacto negativo a la sociedad, dejando abandonados sus residuos, asumiendo que no tenía responsabilidad alguna en dar cuenta a nadie por sus actos (pasivos ambientales).

b)    Existe inequidad en la distribución de la riqueza generada por las minas, ya que los participantes indirectos—propietarios de los terrenos superficiales, comunidades ubicadas aguas abajo de las minas—no fueron adecuadamente compensados.

c)     Es necesario que los futuros proyectos mineros cuenten con plantas de tratamiento de los residuos industriales que se generen.

d)    Solo el 1% de las concesiones son activas. Las demás son objeto de indeseable especulación.

Los aspectos a, b, y c, han sido objeto de acciones de monitoreo y control cuyos resultados todavía dejan mucho que desear.

El aspecto “d”, debe ser objeto de análisis detallado y amplio debate para solucionarlo.

A continuación se exponen tres recomendaciones que se consideran cardinales.

RECOMENDACIÓN No. 1

Restaurar las concesiones por exploración y por explotación.

Los minerales son un bien común, por lo que su usufructo debe siempre tener como objetivo prioritario el bienestar general. Es decir, la explotación de minas realizada por privados debe también promover el bienestar de la sociedad, tal como lo sostiene Adam Smith (1766) en su Riqueza de las Naciones:

“ … y al dirigir premeditadamente su empresa hacia la obtención de las mayores ganancias posibles, el empresario privado es  guiado en este empeño—como en muchos otros casos—por una mano invisible hacia logros indirectos que estuvieron lejos de su mente. Al perseguir su propio interés, generalmente promueve el bienestar de la sociedad que lo cobija, con mayor eficacia que si lo hubiera promovido intencionalmente”.

Para que ello suceda, es imprescindible separar la exploración—cuyo fin es conocer—de la explotación—cuyo fin es lucrar.

El Estado actuando en representación de todos los peruanos—en su condición de dueño de los recursos mineros—tiene la obligación moral de saber lo que tiene. La exploración debe, por lo tanto, ser objeto de una estimulante administración promotora y difusora.

Avanzar en las fronteras del conocimiento no puede tener freno alguno. Ni de comunidades del entorno, ni propietarios del terreno superficial, ni de ingenuos “defensores de las cabeceras de cuenca”, ni de candorosas organizaciones de “comunidades afectadas por la minería”,  ni de arqueólogos y ambientalistas, que con toda propiedad defienden el capital cultural y ambiental de la nación peruana, pero que deben entender su necesaria inclusión a los esfuerzos generadores de riqueza para superar la extrema pobreza todavía prevaleciente en muchas regiones del territorio.

Es necesario tener en cuenta que el objetivo esencial consiste en esforzarnos por  integrar estos objetivos y hacerlos coexistir. No son excluyentes. Explotar las minas, cuidar el ambiente y cuidar el patrimonio cultural es factible, siempre y cuando los participantes estén abiertos a la tecnología y al diálogo.

Tradicionalmente, el usufructo minero fue concedido al primero que lo encontrase. Es decir, se le otorgaba la concesión de explotación, a quien demostrase ser el primero en haber  encontrado un yacimiento susceptible de ser explotado comercialmente.

Sin embargo, encontrar un yacimiento se ha ido complicando con el tiempo y hoy en día es materia de equipos de trabajo especializados que requieren de un tiempo prudencial para encontrar yacimientos rentables.

Para continuar con la tradición minera, se estableció la necesidad de transferir la propiedad del estado a un privado, dividiendo el proceso en dos partes bien diferenciadas:

• la exploración primero, que da derecho irrestricto a la búsqueda de mineral y

• la posterior explotación,  que da derecho al usufructo comercial del yacimiento encontrado, previa satisfacción de condicionamientos fijados por los demás participantes naturales, directos e indirectos, del bien común. Por ejemplo, el Estado, que tiene derecho a fijar las restricciones de carácter formal (general y especifico) que debe cumplir la futura actividad industrial;  las comunidades del entorno, y las comunidades ubicadas “aguas abajo” de la mina, que tienen derecho a ser informadas, consultadas y hasta compensadas por algún perjuicio ocasionado por las labores mineras, y el publico en general que tiene derecho a ser informado.

Integrar estos conceptos en un solo procedimiento fue una estrategia ingeniosa de la época, orientada a promover la inversión en un momento en que la nación peruana necesitaba urgentemente recomponer su economía. La inflación, la desconfianza y el terrorismo habían descalificado al Perú para la actividad empresarial.

Afortunadamente, este cambio fue facilitado por una sociedad todavía aletargada  por alientos coloniales. No se presentaron grandes críticas y la gran mayoría estuvo de acuerdo con los cambios. 

Esta situación social ha evolucionado. Ahora, se cuestiona  por doquier la validez de un sistema que transfiere un bien público al sector privado, sin mayores méritos ni exigencias.

Ser el primero en llegar a las oficinas del Estado (Ingemmet, Direcciones Regionales de Minería), puede ser mérito suficiente para tener el privilegio de buscar mineral, pero no tiene mucho asidero para usufructuar indefinidamente un bien que en esencia pertenece a todos.

Esta estrategia que cumplió con el objetivo para el cual fue creada; debe ahora revisarse a la luz de las nuevas condiciones imperantes, caracterizada por el permanente cuestionamiento a las externalidades generadas por el sector, y por el clamor de pequeños empresarios que no encuentran espacio libre para satisfacer sus vehementes emprendimientos mineros, que constituyen la base de una minería pujante.

La administración de los derechos del Estado debe tener como uno de sus objetivos, disuadir a los especuladores—99% de los derechos mineros vigentes—de intentar  tener concesiones mineras.

Los mineros que el Estado necesita son aquellos empresarios ávidos de ganancias superiores a los negocios ordinarios, y que están dispuestos a correr los elevados niveles de riesgo propios de la búsqueda de mineral. Encontrado y dimensionado el yacimiento, la viabilidad del prospecto está prácticamente asegurada.

Es el Estado el que debe asumir el reto de explicar a la ciudadanía que la exploración es imprescindible y que bien realizada es innociva. Por esa razón, los exploradores deben informar el detalle de sus trabajos y llegado el caso deben compensar las averías que pudieran producir, pero nadie tiene derecho a prohibir una actividad exploratoria debidamente autorizada, porque descubrir yacimientos incrementa el capital natural de todos los peruanos, constituido por las reservas mineras.

La administración de los recursos del Estado (los minerales) debe luchar permanentemente por utilizar los recursos con eficiencia. En ese aspecto, el libre mercado,  asigna los recursos en forma eficiente, cuando el costo privado es igual al costo social y cuando el beneficio privado es igual al beneficio social.  Lamentablemente esta premisa solo es válida para el mercado perfecto.

Para poder acercarnos al mercado perfecto que permita el libre accionar de la mano invisible para que, a su vez, ésta posibilite la igualdad del interés privado con el interés social, es menester superar la brecha que separa el mercado perfecto del imperfecto o real.

Esta es la mejor forma de asegurar la vigencia del modelo capitalista para impulsar el desarrollo de la sociedad en su conjunto.

El sector minero es clave para el desarrollo nacional, pero su éxito depende del análisis exhaustivo de los costos y beneficios privados y públicos, para asegurar el accionar convergente de todos los actores.

Ese es el reto permanente: informar bien, promover la competencia, administrar eficazmente los bienes públicos y reducir la externalidades.

Esa es la difícil tarea del Estado, sobre todo en las sociedades en proceso de desarrollo. Persuadiendo al buen comportamiento (“Fumar es dañino para la salud”); controlando directamente con limites permisibles de producción o emisión de basura;  penalizando el mal comportamiento, o premiando el buen comportamiento;  o construyendo y/o operando directamente plantas de tratamiento de aguas servidas, etc.

Los ciudadanos deberían brindar todas las facilidades requeridas para que, ya sea el Estado o un privado, puedan dedicarse a la búsqueda de mineral, en el entendido que la futura explotación del recurso encontrado, deberá ser objeto de negociaciones debidamente reguladas entre todos los participantes directos e indirectos.

Toda la ciudadanía debe ser adecuadamente instruida para facilitar la exploración minera. Las concesiones de exploración deben tramitarse de acuerdo al principio del primero en llegar a las oficinas del Estado (Ingemmet) a solicitar el privilegio de buscar mineral en una determinada área del territorio

La exploración no invasiva—geofísica, geoquímica, muestreo para análisis de laboratorio—debe ser libre, y la exploración invasiva (perforación diamantina y túneles) debe requerir acuerdo con el propietario del terreno superficial y una obligación del explorador por realizar la correspondiente remediación.

Los impuestos—30% de las ganancias, entre otros—que se generan únicamente durante la etapa de explotación contribuyen sustantivamente al tesoro público. Sin embargo, es menester que los voceros de la sociedad, que ahora son muy críticos, sean capaces de observar tangiblemente este beneficio.  El Canon (50% del 30% del impuesto a la renta)  todavía no es administrado con eficacia para constituir prueba fehaciente de la bondad de los proyectos mineros. El MEF debe tomar las previsiones orientadoras para que el dinero del Canon sea bien invertido por las autoridades regionales.

La concesión de exploración debería otorgarse por cinco años con montos crecientes desde un dólar/hectárea/ año hasta cinco dólares/ hectárea/año. Se puede prorrogar por otros cinco años como máximo, duplicándose los montos cada año hasta terminar en US$160/ha/año en el año décimo. El principio es presionar por una exploración agresiva y desalentar la tenencia pasiva. 

La solicitud de cambio de concesión de exploración a concesión de explotación puede hacerse en cualquier momento, y el trámite de otorgamiento debe durar un año como máximo, durante el cual deben obtenerse las autorizaciones ambientales y sociales correspondientes.

Se cumple así, el principio tradicional  de otorgar la concesión de explotación al primer ciudadano que descubra el yacimiento, y no al primero que llegue a las oficinas del Estado.

La administración de este sistema será descentralizada, con orientación normativa, monitoreo y control desde la Oficina Central de Ingemmet, que deberá tener tantas oficinas regionales como regiones mineras existan.

Lamentablemente, la administración minera pública del pletórico territorio peruano, requiere de un numeroso y sólido equipo profesional, que permita realizar los cambios organizacionales requeridos para mantener el buen desempeño del sector privado, en función de su tamaño (Grande, Mediano o Pequeño) o de la naturaleza del deposito (filoneano, diseminado, aluvial, no metálico, etc).

El derecho a pagar por la concesión de explotación sería de cinco dólares/ha/año, mientras el concesionario cumpla con todas las condicionantes que deben ser preferentemente generales y no discrecionales. Sin embargo, es importante dejar el espacio libre para que la autoridad minera pueda sentar algunas condicionantes específicas para cada proyecto en función de su ubicación y las estrategias nacionales de promoción minera vigentes.

Los pagos deberían hacerse en forma virtual  y la falta de pago anual será causal de caducidad.

RECOMENDACIÓN NO.2

Simplificación de los estudios ambientales requeridos por el sector minero

Se estima que las normas de los Estudios Ambientales requeridos por el sector minero están sobredimensionadas. Se considera que es posible reducirlo a los siguientes temas:

- Línea Base, que debe ser desarrollada por Ingemmet.

- Diagrama de Flujo balanceado,

- Cantidad y calidad de residuos sólidos, líquidos y gaseosos

- Plantas de Tratamiento consideradas para los efluentes del proyecto.

Debidamente formateados cada uno de estos estudios deben completarse en dos páginas haciéndose un total de ocho páginas  para cubrir esta información.

Se estima que los honorarios a pagarse por una mina pequeña (Hasta 350 tons/día) debe ser de tres mil dólares americanos por un Estudio Ambiental suficiente para otorgar el permiso correspondiente.

RECOMENDACIÓN NO.3

Ayuda Técnica en la formalización minera

Una de las grandes dificultades de formalización es la escasez de recursos de los pequeños mineros para aplicar acciones de carácter técnico, por lo que se recomienda subsidiar los siguientes trabajos que están al alcance de la institución técnica (Ingemmet) encargada por el Estado para ayudar al desarrollo minero.

-       Servicio de ensayes químicos, cuantitativos y cualitativos.

-       Diagramas de Flujo metalúrgico debidamente  balanceados.

-       Reconocimiento Geológico, a escala 1:10,000.  

-       Estudios ambientales de Líneas de Base.